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3月31日，中國政法大學(xué)法治政府研究院發(fā)布的《法治政府藍(lán)皮書》統(tǒng)計，截至2018年2月4日，共有190個城市(包括4個直轄市，186個地級市)、49個縣(區(qū)、市)發(fā)布了網(wǎng)約車細(xì)則。

2016年7月，交通部等七部委發(fā)布《網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車經(jīng)營服務(wù)管理暫行辦法》(下稱《暫行辦法》)。從法律性質(zhì)來看，其效力層級較低?！稌盒修k法》屬于部門規(guī)章，而各城市發(fā)布的細(xì)則絕大部分屬于規(guī)章以下的規(guī)范性文件。中國政法大學(xué)法治政府研究院副教授林華介紹，能查詢到全文的184個城市的網(wǎng)約車細(xì)則中，以規(guī)章(即市政府令)形式發(fā)布的只有6個城市。

21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報道了解到，今年全國兩會至今，提高網(wǎng)約車立法層級的呼聲不斷，但體現(xiàn)為觀點鮮明對立的兩方：一方認(rèn)為應(yīng)放松對網(wǎng)約車司機(jī)、車輛資質(zhì)的許可;另一方認(rèn)為應(yīng)保持目前的許可，但應(yīng)提升法律層級，以加強(qiáng)對違規(guī)網(wǎng)約車的處罰力度。

建議國務(wù)院出臺網(wǎng)約車行政法規(guī)

據(jù)中國政法大學(xué)法治政府研究院發(fā)布的《法治政府藍(lán)皮書》統(tǒng)計，截至2018年2月4日，共有190個城市(包括4個直轄市，186個地級市)、49個縣(區(qū)、市)發(fā)布了網(wǎng)約車細(xì)則。

在190個城市中，共有187個城市規(guī)定了網(wǎng)約車的車籍，占比為98%。未規(guī)定車籍的，僅有大慶、遼陽、阜陽這三個城市。其中，重慶、合肥等24個城市還限定車籍必須在市區(qū)注冊。在49個縣中，有36個縣規(guī)定網(wǎng)約車車籍應(yīng)當(dāng)為本縣。

在網(wǎng)約車司機(jī)戶籍限制方面，《法治政府藍(lán)皮書》統(tǒng)計發(fā)現(xiàn)，北京、上海、天津、平?jīng)?、商丘、駐馬店、東營、通化等8個城市要求網(wǎng)約車司機(jī)必須具有本地戶籍，其中通化市還要求必須具有市區(qū)戶籍。有146個城市規(guī)定具有本地戶籍，或者取得本地居住證的，均可以申請成為網(wǎng)約車司機(jī)。在48個縣中，有38個縣規(guī)定了網(wǎng)約車司機(jī)的戶籍或居住證。

國家行政學(xué)院副教授王靜認(rèn)為，從網(wǎng)約車部門規(guī)章到地方實施細(xì)則，都設(shè)置了嚴(yán)苛的準(zhǔn)入門檻，使得可以合法接入平臺的車輛和駕駛員數(shù)量大幅減少。

全國人大代表、民革中央組織部部長葉贊平介紹，據(jù)有關(guān)方面提供的數(shù)據(jù)推算，我國網(wǎng)約車駕駛員獲證率只有10%左右、車輛獲證率只有5%左右。

在今年全國兩會上，21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報道記者得到的多份代表建議都呼吁，放寬對網(wǎng)約車車輛、司機(jī)的許可。全國人大代表、山東三箭置業(yè)集團(tuán)有限公司油漆粉刷工陳雪萍建議，可以考慮按照工作時長或者訂單數(shù)量，將全職與兼職司機(jī)加以區(qū)分，進(jìn)行分類施策。對于全職運力，可以采取許可的形式;對于兼職運力，可以采取備案的形式，由平臺進(jìn)行日常監(jiān)管。

國家行政學(xué)院副教授王靜認(rèn)為，國務(wù)院應(yīng)當(dāng)以行政法規(guī)的形式，對網(wǎng)約車做出全新的制度安排，以適應(yīng)移動互聯(lián)網(wǎng)和大數(shù)據(jù)時代的需要，從國家戰(zhàn)略的高度，對網(wǎng)約車的發(fā)展予以考慮。另外，地方網(wǎng)約車實施細(xì)則，也應(yīng)升級為地方政府規(guī)章乃至地方性法規(guī)，從而有助于避免出現(xiàn)限制戶籍的地域歧視等問題。

將《暫行辦法》由部門規(guī)章上升為行政法規(guī)的另一個理由是，網(wǎng)約車不僅是交通出行問題，網(wǎng)約車平臺更是互聯(lián)網(wǎng)平臺經(jīng)濟(jì)、共享經(jīng)濟(jì)的代表領(lǐng)域。

《法治政府藍(lán)皮書》認(rèn)為，由交通運輸部門來起草和主導(dǎo)規(guī)章的制定，其不可避免的一個局限是路徑依賴和保守思維，讓嚴(yán)重依賴傳統(tǒng)監(jiān)管模式的部門對創(chuàng)新領(lǐng)域來進(jìn)行制度全新設(shè)計，難度過大。

法律層級能否提高

“美團(tuán)打車在上海上線的第一天，就被有關(guān)部門約談，要求其使用符合規(guī)定的車輛、駕駛員，并將相關(guān)信息實時接入監(jiān)管平臺?，F(xiàn)在看來情況很不理想，據(jù)上海市出租車行業(yè)協(xié)會的調(diào)查，美團(tuán)打車接入的大部分車輛是私家車，大部分司機(jī)也沒有相關(guān)資質(zhì)。”一名上海市出租車企業(yè)負(fù)責(zé)人告訴記者。

上述負(fù)責(zé)人說，有關(guān)部門撤銷對美團(tuán)打車平臺的資質(zhì)許可，甚至在上海地區(qū)對美團(tuán)打車停網(wǎng)，都在可考慮的處罰措施之列。

但是，這樣的處罰存在巨大爭議。

“按照法律效力，部門規(guī)章只能做出警告和罰款這兩種行政處罰，無權(quán)做出收回經(jīng)營權(quán)的處罰。”交通部深化出租汽車改革首席專家徐康明告訴21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報道記者。

以北京為例，對非法營運普遍采取罰款1.1萬元的措施，而這筆罰款很大可能是由網(wǎng)約車平臺埋單。有業(yè)內(nèi)權(quán)威人士告訴記者，某平臺2017年在全國繳納了約5億元罰款。

“由于《暫行辦法》的法律層級低，造成處罰手段少且弱，進(jìn)而造成整個行業(yè)的違法成本很低。同時，由于資本對網(wǎng)約車行業(yè)的高關(guān)注度，違法、抗法帶來的正向回報就很高。”徐康明說。

今年全國兩會上，一份30位全國人大代表聯(lián)名的議案被提交全國人大，議案建議制定網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車管理法，這是第一次正式提出為網(wǎng)約車制定一部法律。

據(jù)21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報道了解，議案提出的立法背景之一，即在部分已經(jīng)出臺網(wǎng)約車管理細(xì)則的地區(qū)，存在執(zhí)行松懈、監(jiān)管缺位的情況，未能對非法網(wǎng)約車運營做到嚴(yán)格執(zhí)法、有法必依、違法必究。依據(jù)程序，全國“兩會”后，全國人大將對這份議案進(jìn)行立法調(diào)研。

相關(guān)的舉措也在陸續(xù)推出。近日，交通部辦公廳、公安部辦公廳聯(lián)合發(fā)出通知，要求切實做好出租汽車駕駛員背景核查與監(jiān)管等有關(guān)工作。業(yè)內(nèi)人士介紹，有關(guān)部門正在醞釀加強(qiáng)網(wǎng)約車事中事后監(jiān)管的規(guī)定。

但網(wǎng)約車立法短期內(nèi)恐難以落地。

“出租車屬于城市公交的一部分，城市公交又屬于道路運輸?shù)囊徊糠帧Ｄ壳?，我國關(guān)于道路運輸立法都還沒有‘排上號’，制定一部出租汽車的法律，是短暫無望的。”在3月27日舉行的維護(hù)出租汽車行業(yè)公平競爭研討會上，交通運輸部管理干部學(xué)院教授張柱庭說。

張柱庭認(rèn)為，可行的出路是盡快把現(xiàn)有的規(guī)章升級成行政法規(guī)，并加快《道路運輸條例》的修訂，在其中增加出租汽車的內(nèi)容。

當(dāng)然，地方立法存在質(zhì)量良莠不齊的問題。中國政法大學(xué)法治政府研究院副教授林華介紹，有70個城市在沒有上位法依據(jù)的情況下，在當(dāng)?shù)鼐W(wǎng)約車細(xì)則中，擅自增設(shè)或者變相設(shè)定了罰款、收回經(jīng)營權(quán)、暫停新增注冊、責(zé)令停業(yè)整頓、吊銷許可證等行政處罰。

關(guān)鍵詞： 資質(zhì) 司機(jī) 車輛